La Presidente Boldrini e un’interpretazione inverosimile del Regolamento della Camera

di G.Z. Karl
Spiace osservare che la Presidente della Camera, On. Laura Boldrini, ha nuovamente declinato il suo ruolo, con riguardo alla richiesta di fiducia avanzata dal Governo Renzi su alcuni articoli del progetto di legge elettorale, in maniera impropria. Già in occasione della conversione in legge del Decreto IMU-Bankitalia avevamo notato che la sua interpretazione dei regolamenti parlamentari non fosse, per dire il minimo, costituzionalmente orientata.

Ancora una volta, ci troviamo di fronte a un comportamento del Presidente della Camera che non convince affatto e che la Presidente ha cercato di spiegare in una lettera inviata al quotidiano Repubblica, di cui riassumiamo di seguito il contenuto:

1. L’art. 116 del Regolamento della Camera elenca le materie su cui non può essere posta la questione di fiducia non includendovi la materia elettorale;
2. In base a tale articolo regolamentare, la fiducia non può essere posta dal Governo quando il voto segreto è obbligatorio, mentre invece può essere chiesta là dove il voto segreto non è obbligatorio ma ha luogo su richiesta;
3. Attenzione, la Presidente, nella sua lettera, dice esplicitamente che questa è “l’interpretazione” che deve essere seguita a partire dal pronunciamento in proposito della Presidenza Jotti (1990);
4. Non vale invocare contro una simile interpretazione del Regolamento della Camera l’art. 72 della Costituzione, secondo cui i disegni di legge in materia elettorale seguono la procedura ordinaria di approvazione;
5. A ciò la Presidente aggiunge che il nuovo testo dell’art. 116 del Regolamento, tuttora in discussione e pertanto non approvato (notiamo noi), conferma la sua interpretazione perché esclude espressamente che sulla materia elettorale la fiducia possa essere posta; il che rafforza, a detta della Presidente, la bontà della sua interpretazione attuale.

A coronamento di un simile edificio la Presidente rivendica, all’inizio della sua lettera, il suo ruolo di terzietà e, in conclusione, la sua difesa dell’autonomia della Camera allorquando il Governo ha approvato il decreto delegato in materia lavoro, il c.d. Jobs Act, senza tener conto del parere delle Commissioni parlamentari. Su questi due punti torneremo alla fine di quest’analisi.

Concentriamoci ora sui passaggi essenziali dell’intervento dell’On. Boldrini. Innanzitutto, è vero che l’art. 116, comma 4, del Regolamento della Camera non include la materia elettorale tra quelle su cui la questione di fiducia non può esser posta. Nondimeno, l’articolo in parola recita testualmente: “La questione di fiducia non può essere posta… su tutti quegli argomenti per i quali il Regolamento prescrive votazioni … per scrutinio segreto”.

La Presidente, tuttavia, tralascia di menzionare espressamente l’art. 49, comma 1, del Regolamento della Camera, in virtù del quale: “Le votazioni hanno luogo a scrutinio palese. Sono effettuate a scrutinio segreto le votazioni riguardanti le persone, nonché, quando ne venga fatta richiesta … le votazioni sulle … sulle leggi elettorali”.

Come si può leggere assai agevolmente, gli enunciati regolamentari non dicono esattamente ciò che la Presidente Boldrini vuole far loro dire, tant’è vero ciò, che è costretta, onde trovare una fonte che avvalga il suo orientamento, a rifarsi al precedente interpretativo Jotti.

Il Regolamento della Camera considera la votazione a scrutinio palese come modalità ordinaria di voto. Viceversa, il voto segreto è sempre obbligatorio quando riguarda le persone (ad esempio, voto su richiesta di autorizzazione all’arresto di un parlamentare ai sensi dell’art. 68 della Costituzione), mentre può essere richiesto, e allora deve essere segreto, quando sono in discussione disegni di legge in materia elettorale. Tutto ciò, peraltro, quando l’art. 116, comma 4, non distingue testualmente tra votazioni a scrutinio segreto obbligatorie o su richiesta (infatti, il testo dice: “votazioni” e non votazione, anche se il Regolamento della Camera tende a usare sempre il plurale per riferirsi al voto dei parlamentari, e non parla affatto di votazione segreta obbligatoria, che è prevista per un solo caso come abbiamo visto poc’anzi).

Già l’interpretazione testuale dell’art. 116, comma 4, sconfessa la posizione dell’On. Boldrini, ma se andiamo a guardare la tecnica di redazione normativa di tale disposizione notiamo che essa non solo non distingue, ma non può distinguere perché, per l’appunto, l’art. 116, comma 4, va letto non da solo ma insieme all’art. 49 a cui si riferisce. A tenore di quest’ultimo le votazioni segrete obbligatorie non sono poi così vaste ma, hanno luogo in un solo caso (non dice nulla all’On. Boldrini il fatto che allora sarebbe stato alquanto semplice scrivere nell’art. 116, comma 4, che la fiducia non può esser posta a proposito di questioni su cui il voto segreto è obbligatorio o ancora meglio quando il voto riguarda le persone? Perché creare un dubbio interpretativo quando l’art. 49 è chiaro nel disciplinare il voto segreto obbligatorio in un solo caso? È chiaro perciò che dubbio interpretativo non può esservi perché in realtà l’art. 116 fa riferimento al voto segreto indipendentemente dal suo carattere obbligatorio o meno). Il resto in tema di votazioni a scrutinio segreto è lasciato alla richiesta dei deputati su un ampio ventaglio di materie, tra cui appunto quella elettorale. Soprattutto, come notavamo poc’anzi, nel momento in cui se ne fa richiesta, il voto segreto diventa obbligatorio, a norma dell’art. 49, venendo quindi considerato in maniera indistinta e parificata dall’art. 116, comma 4. Di qui l’interpretazione irragionevole seguita dalla presidenza in questo caso.

Per giustificarsi, la Presidente Boldrini è costretta a ricorrere al c.d. precedente del pronunciamento Jotti. Qui a smentire l’On. Boldrini basti dire che, se è vero che un “precedente parlamentare” deve ispirare i comportamenti successivi, è parimenti vero, in primis, che quel precedente può essere richiamato impropriamente concernendo casi diversi o, in secundis, esser frutto, a sua volta, di una cattiva interpretazione. Il pronunciamento Jotti si rese necessario, all’epoca, perché il Governo Andreotti pose la fiducia per evitare che fosse legislativamente approvata l’elezione diretta del sindaco. Come si può notare, un simile pronunciamento non afferisce alla materia elettorale e quindi il suo richiamo oggi è improprio di per sé. Inoltre, è finanche ipotizzabile che esso fosse, anche a suo tempo, scorretto perché l’art. 49 del Regolamento della Camera, nel testo riformato nel 1988, dice che il voto è segreto, su richiesta, allorché sono in votazione disegni di legge relativi agli organi delle regioni, ma il sindaco non è un organo regionale bensì un organo comunale.

A conferma della correttezza dell’orientamento qui espresso sta peraltro l’art. 49, comma 1 sexies, del Regolamento della Camera, in forza del quale quando l’oggetto della deliberazione per cui è stato chiesto il voto segreto è dubbio, ovverosia se si verta su materia da deliberare in modo palese o segreto, decide il Presidente della Camera all’occorrenza dopo aver udito la Giunta per il Regolamento. Il dubbio cui fa riferimento l’On. Boldrini è tuttavia di tipo diverso, ovvero se la richiesta di voto di fiducia impedisce il voto segreto, con ciò la materia elettorale venendo surrettiziamente riportata alla modalità ordinaria di votazione, cioè quella palese. Nel caso in discussione invece non sussiste alcun dubbio circa il fatto che la materia sia quella elettorale e che su questa possa esser chiesto il voto segreto ed è del tutto evidente che un dubbio del genere non può neppure rientrare tra quelli sottoposti a pronunciamento della Presidenza della Camera.

Ciò detto (e sarebbe già abbastanza), va sottolineato che l’On. Boldrini ha gioco facile nel sostenere che l’art. 72 della Costituzione non dice quanto vanno sostenendo, sfortunatamente, taluni in ordine al fatto che la procedura da seguire, in materia elettorale, è quella ordinaria. Senza dubbio, tale disposizione costituzionale non si riferisce alla questione di fiducia posta dal Governo. Piuttosto, essa differenzia le procedure di approvazione delle leggi, distinguendo sostanzialmente tra procedura abbreviata (in pratica, in Commissione) e procedura ordinaria quando la materia deve essere necessariamente rimessa alla decisione dell’Aula, come nel caso delle leggi elettorali.

La Presidente però dimentica che la Costituzione non finisce con l’art. 72. Prima di tutto, l’art. 48 dice che ogni cittadino ha diritto al voto e questo deve essere personale, eguale, libero e segreto e deve essere la legge, evidentemente, a garantire simili modalità di esplicazione di tale diritto. Poi, tutte le disposizioni costituzionali sull’elezione di Camera e Senato presuppongono una legge elettorale. Infine, a parte il fatto che l’art. 117 della Costituzione riserva la materia elettorale alla disciplina esclusiva della legislazione statale (con esclusione di quella regionale), l’impianto costituzionale ora descritto ha condotto la stessa Corte Costituzionale a escludere l’ammissibilità del referendum abrogativo sulla legge elettorale, all’infuori dei casi in cui il referendum non verta sull’intera legge elettorale e a condizione che la normativa c.d. di risulta (cioè scaturita dall’esito referendario) sia immediatamente applicabile.

Ma vi è di più. In nessuna sua disposizione la Costituzione parla di questione di fiducia, eccezion fatta, all’art. 94, per la fiducia che il Governo deve ottenere dopo il giuramento (ma non su un progetto di legge, bensì sulla sua formazione e sul suo programma). Per il resto, la normale vita parlamentare dovrebbe svolgersi, nel quadro del rapporto fiduciario Camere-Governo, sulla base di votazioni di mozioni di sfiducia (art. 94, ultimo comma). Purtroppo, e non lo si ricorda mai abbastanza, la questione di fiducia posta dal Governo sui disegni di legge è un lascito della precedente prassi parlamentare vigente lo Statuto Albertino e il fatto che esso sia arrivato ai giorni nostri dipende anche dal fatto che, dall’istituzione delle Camere con l’Unità d’Italia, i regolamenti parlamentari non sono mai stati veramente riformati (neanche in coincidenza dell’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, come forse sarebbe stato invece necessario), essendo stati costantemente rilavorati, con riorganizzazioni e aggiunte, i testi adottati dopo l’unificazione nazionale (il che la dice lunga sulla sciatteria con cui in Italia si lavora persino all’interno del Parlamento e non solo nella Pubblica Amministrazione). Ciò vale anche per la riscrittura dei regolamenti del 1971, giacché con essa comunque non venivano eliminate prassi e disposizioni regolamentari precedenti che anzi venivano confermate e, per motivi di chiarezza, riposizionate nel nuovo testo.

Occorre infine rammentare che, nell’ambito delle fonti del diritto, i regolamenti parlamentari, pur non potendo essere sindacati dalla Corte Costituzionale, sono fonte gerarchicamente subordinata alla Costituzione e pertanto devono essere scritti nel rispetto della Costituzione e interpretati in modo che ne risulti l’applicazione della Costituzione e non la sua lesione.

In altre parole, alla luce del quadro costituzionale dipinto fin qui in termini di rilevanza della materia elettorale in quanto incidente sul diritto di voto dei cittadini, di organizzazione e funzionamento delle Camere e dei rapporti Camere-Governo e della gerarchia delle fonti, un’interpretazione costituzionalmente orientata del Regolamento della Camera avrebbe dovuto imporre alla Presidenza di negare che la questione di fiducia potesse essere posta.

Concludiamo con alcune osservazioni. Onestamente, fa sorridere che si richiami un testo non in vigore, vale a dire meramente futuribile, dei regolamenti parlamentari per giustificare un’interpretazione attuale dei regolamenti. Ciò per il semplice fatto che il testo non in vigore potrebbe non essere mai approvato finendo però per incidere su una realtà che va regolata adesso in funzione dei testi oggi vigenti. Il ragionamento della Presidente Boldrini sarebbe valido solamente per rileggere le versioni precedenti del Regolamento sulla scorta del nuovo testo una volta che esso sia entrato in vigore, e non il contrario dal punto di vista temporale.

Ci sia poi consentito sommessamente di aderire alla tesi per la quale la Presidenza deve garantire la “terzietà” nell’applicazione del Regolamento. Beninteso, la terzietà rispetto alle posizioni dei gruppi parlamentari, indifferentemente di maggioranza e di opposizione, e non la terzietà nel rapporto Camere-Governo, perché la Presidenza tutela le prerogative costituzionali della Camera, trattandosi di potere distinto da quello governativo, specialmente dalle invadenze ingiustificate del Governo, non potendovi essere identificazione, sul piano costituzionale, tra il Governo e la maggioranza parlamentare che lo sostiene (salvo che nella testa di qualche discepolo di Mario Segni, che per inciso non era professore di diritto costituzionale bensì di diritto civile; un discepolo che sia talmente impreparato peraltro da arrivare a pensare, bontà sua, che una legge elettorale sia in grado di modificare la Costituzione, mentre siamo perfettamente d’accordo che possa sovvertirla…).

Infine, la rivendicazione delle prerogative della Camera rispetto al Governo relativamente al Jobs Act sembra basata sul fondamento, a nostro modo di vedere, che i cittadini siano capaci persino di credere che gli asini volano (il che per carità può pure accadere, ma sempre che qualche violento li spinga in un burrone o li tiri da un elicottero…). Un conto infatti è parlare ex post a giochi fatti, come nel caso del Jobs Act, quando per di più è il Governo a decidere senza avere del resto l’obbligo di conformarsi al parere delle commissioni e quindi quando le proprie altro non sono che parole al vento. Tutt’altro conto è decidere in modo tale da permettere, in buona sostanza, al Governo di avere l’ultima parola quando i giochi sono in corso, condizionando la Camera e dimenticandosi che l’Italia resta ancora una Repubblica parlamentare e che le decisioni parlamentari, di approvazione o rifiuto di proposte governative, sono perfettamente naturali e anch’esse decisioni.

Questa differenza è netta e forse la capirebbero pure gli asini, a patto che li si lasci in pace e non li si voglia costringere, con le maniere forti, a volare comunque…

(G.Z. Karl)