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CRISIS, Italia, Politica

Riforme Renzi: a rischio l’equilibrio del sistema istituzionale, la proposta di Grasso

grassodi Alfiero Grandi
Il Presidente del Senato Pietro Grasso ha proposto un’altra versione della riforma del Senato e ha posto una questione di grande peso. Il problema non è racchiuso in un altro modello di Senato, cosa in sé già importante, quanto nell’equilibrio complessivo del sistema istituzionale che deriverebbe dal combinato delle modifiche costituzionali e della legge elettorale, se prevalesse l’impostazione di Renzi.

Si tratta quindi della natura democratica dell’assetto istituzionale.

Infatti l’assetto istituzionale previsto dalla Costituzione, fondato su 2 Camere con le stesse funzioni, ha una sua razionalità, naturalmente discutibile e probabilmente invecchiata. Tuttavia sottrarre all’edificio costituzionale del nostro paese un’architrave come quella del ruolo del Senato rischia di sfociare nell’instabilità dell’intero edificio, se non si provvede a colmare in modo adeguato il vuoto creato.

Come la pensa Renzi è scritto a chiare lettere nel suo libro. Il modello elettorale ed istituzionale a cui pensa è il Sindaco d’Italia. Modello discutibile, non solo perché in realtà l’elezione diretta del Sindaco mostra non pochi difetti e meriterebbe correzioni, ma soprattutto perché perché se adottato a livello nazionale è il modello più vicino al presidenzialismo, senza grande attenzione alla conseguenza che a livello dello Stato questo modello esplicherebbe un ruolo ben diverso da quello per eleggere i sindaci.

Poiché ancora oggi il modello presidenzialista incontrerebbe notevoli resistenze nel nostro paese e per di più equivarrebbe a dare lo sfratto anticipato a Napolitano, la furbizia politica ha consigliato di concentrare l’attacco sul Senato, con il corollario di poteri più estesi per il Presidente del Consiglio.

Il modello istituzionale che traspare dalle proposte del Governo non riguarda solo l’abolizione del Senato come lo conosciamo, ma prevede una sola Camera che dà la fiducia al Governo, con corsie preferenziali e tempi prefissati per l’approvazione dei provvedimenti del governo. Quindi la Camera dei deputati, unico vero ramo superstite del parlamento, perderebbe di fatto la possibilità di andare al di là dell’approvazione dei provvedimenti del governo. Viene aggiunto poi al diritto di proporre i Ministri da parte del Presidente del Consiglio quello della loro revoca, con la contraddizione che essendo proposti al Presidente della Repubblica questi potrebbe decidere legittimamente sulla base della Costituzione vigente di non nominarli o di non revocarli; con questo meccanismo Padoan probabilmente oggi non sarebbe all’Economia.

La proposta di legge elettorale approvata dalla Camera perpetua la nomina dei deputati da parte dei capi partito, contiene un meccanismo ipermaggioritario ed è escludente verso le forze minori. Va aggiunto che ritorna la proposta di mettere il nome del candidato Presidente del Consiglio nella scheda elettorale; che non se ne parli per le elezioni europee è ovvio, non è in ballo il governo, ma alle prossime elezioni politiche ritornerà e potrebbe convenire ad altri, sia pure per ragioni diverse, insistere sul nome del “capo” nel simbolo elettorale.

In conclusione l’assetto istituzionale del nostro paese diventerebbe un presidenzialismo non dichiarato, invadendo le prerogative e il ruolo del Presidente della Repubblica, che diventerebbe poco più che simbolico.

Per questo il problema del ruolo del Senato non può essere affrontato partendo dalla demagogica affermazione che con la proposta del governo si risparmierebbe il costo dei senatori. E’ un tentativo di distrarre l’attenzione dal problema centrale: a cosa deve servire il Senato ? Il problema dei costi della politica, nella misura in cui esiste, si può risolvere anche in altro modo, come del resto il Presidente Grasso ha proposto, riducendo il numero complessivo dei parlamentari.

Ricordo che negli Usa il Presidenzialismo ha contrappesi che funzionano da più di 200 anni e l’assetto istituzionale prevede anche un Senato che ha una funzione importante di tenuta dell’assetto della federazione degli stati, in equilibrio con la Camera dei rappresentanti. Entrambe le Camere sono elette, sia pure con sistemi diversi calibrati sui compiti, infatti possono dare vita a maggioranze diverse e lo stesso Presidente Usa può essere condizionato fortemente dall’assenza di una sua maggioranza parlamentare.

Se Obama dicesse come Renzi o va a casa il Senato o vado a casa io temo dovrebbe prenotare il volo di ritorno.

Questo solo per ricordare che la situazione è più complessa di come viene presentata, con posizioni demagogiche e forzature culturali prima che istituzionali, arrivando ad affermare che solo in Italia ci sono 2 camere, cosa palesemente non vera.

Il governo Renzi farebbe bene a prestare attenzione ai suggerimenti che vengono dal presidente Grasso e non solo da lui. La critica alle forzature di sinistra e di destra che in passato hanno modificato l’assetto istituzionale a maggioranza non può giustificare solo la riabilitazione di Berlusconi per le modifiche istituzionali e la legge elettorale, ma deve essere tenuta presente anche in questo caso, perché potrebbe verificarsi una nuova forzatura, più grave di quelle precedenti.

La proposta di differenziare i ruoli delle Camere è ragionevole, purchè ciascuna mantenga un ambito di intervento non posticcio. Così il mantenimento di compiti comuni per le 2 camere non può essere una finzione se, ad esempio, entrambe debbono eleggere il Presidente della Repubblica e i giudici costituzionali, decidere sulle modifiche costituzionali.

Per questo la proposta di fare eleggere dai cittadini entrambe le Camere, sia pure con sistemi elettorali diversi, non è affatto peregrina perché la differenziazione dei compiti non mette a rischio la funzionalità del governo in quanto solo la Camera voterebbe la fiducia al governo.

Altrimenti le contraddizioni presenti nel paese, i contrasti sociali, territoriali, perfino politici, che la crisi ha così gravemente amplificato, verrebbero soffocati da una centralizzazione autoritaria ammantata di efficientismo nelle mani esclusive del Presidente del Consiglio e in questo c’è veramente una strana assonanza tra alcune idee di Renzi e di Berlusconi.

Il Pd è tuttora sotto l’influenza dell’esito delle primarie e la discussione interna sembra ridotta in larga misura alla presa d’atto della volontà del capo della  sua maggioranza. Tuttavia è difficile credere che tutto il maggiore partito italiano possa seriamente pensare di affrontare questo passaggio epocale, di dimensione costituzionale, con approssimazione e anche un po’ di avventurismo che lo porterebbero a caricarsi la responsabilità di un risultato sbilenco e inquinato da una impostazione con un alto tasso di demagogia, tutta motivata dalla riduzione di costi.

Gli assetti istituzionali non si possono fondare sulle convenienze contingenti e sulla demagogia. E’ sperabile che i senatori, i soli che hanno oggi la possibilità effettiva di riaprire la discussione, si comportino di conseguenza. Perfino il governo ne trarrebbe vantaggio, mettendolo in condizione di evitare forzature.

Alfiero Grandi

 

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Discussione

Un pensiero su “Riforme Renzi: a rischio l’equilibrio del sistema istituzionale, la proposta di Grasso

  1. Osservazioni a seguito dell’articolo di Alfiero Grandi
    L’articolo di Alfiero Grandi “Riforme Renzi: a rischio l’equilibrio del sistema istituzionale, la proposta di Grasso” merita di essere ripreso e sviluppato, in una logica costituzionale “costruttiva”, visto che chi scrive ritiene che talvolta la sinistra proprio sul terreno costituzionale abbia mostrato delle lacune.
    Partiamo da un concetto iniziale, ovverosia la riflessione di Grasso e la risposta di Renzi. Questo scambio esemplifica bene il tenore della discussione. Da un lato, un giurista, perché Grasso è un giurista in quanto magistrato come provenienza, che cerca di sistematizzare una questione su cui si va avanti per improvvisazioni. Dall’altro lato, anche nel tenore della risposta (per non parlare della Serracchiani), un piccolo bottegaio sbruffone che pensa che il mondo va veloce e che bisogna “fare” qualcosa, finanche a prescindere dal merito del fare. Buon senso e logica dicono già da sole per chi si dovrebbe parteggiare in una simile tenzone, fra chi si fa portatore di una cultura giuridica, magari certo priva di voti ma sempre portatrice di cultura, e chi per ora ha dimostrato ben poco e che oltretutto sta governando sulla base di proposte che non sono state accettate dal popolo in libere elezioni.
    Il punto individuato da Grasso, e insieme da Alfiero Grandi, è quello dell’equilibrio complessivo del sistema costituzionale che, così, si viene a toccare. Tutto ciò è correttissimo. Il punto però non può essere visto unicamente in una prospettiva concentrata unicamente sul rapporto all’interno del potere legislativo. Così facendo, il discorso di fondo è viziato. La domanda da cui partire è la seguente: perché in Italia abbiamo il bicameralismo paritario? Le risposte, dopo aver consultato i manuali di storia costituzionale italiana, possono essere sinteticamente le seguenti:
    a) il costituente ha avuto un breve periodo di tempo per lavorare sull’articolato costituzionale (praticamente, un anno e mezzo) e non poteva fare miracoli prevedendo discipline di dettaglio a livello costituzionale, lasciando piuttosto alle generazioni successive il compito di affinare (affinare, però, non distruggere) i meccanismi di partenza;
    b) il bicameralismo paritario costituisce una forma di distinzione all’interno del potere legislativo che serve a “garantire” che il potere legislativo sia esercitato correttamente, attraverso un’analisi non frettolosa e non superficiale delle questioni (nei metodi superficiali e frettolosi l’ex Sindaco di Firenze invece pare proprio eccellere);
    c) questa forma di garanzia ha un riflesso inevitabile sul resto del sistema, perché se le leggi sono scritte correttamente non vi è il bisogno di articolare diversamente da come oggi è configurato il meccanismo di accesso alla Corte Costituzionale, che infatti si fonda, per i privati, sul meccanismo del ricorso incidentale e non del ricorso diretto.

    Cosa si vuol dire con tutto ciò? İl problema al fondo è banale e stupisce che la politica italiana ci giri intorno senza porsi, evidentamente in maniera voluta, il problema. Ciò vuol dire che toccare il bicameralismo paritario, in quanto meccanismo di garanzia, comporta rivedere anche i meccanismi di accesso alla Corte Costituzionale, questione, questa, su cui il silenzio è tombale.
    A questa considerazione, prima di procedere oltre, bisogna aggiungerne anche altre. In primo luogo, non è affatto vero che solo in Italia esiste il bicameralismo. Esiste in moltissimi altri paesi. In Gran Bretagna esiste ancora persino la Camera dei Lords, che ha un potere di condizionamento (ma non bisogna andare veloci perché il mondo corre?) sui provvedimenti legislativi adottati dalla Camera dei Comuni. Non è vero, in secondo luogo, che solo noi abbiamo il bicameralismo paritario. In Francia esiste infatti il bicameralismo paritario. Ma lì vi sono due differenze rilevanti: 1) le autonomie territoriali non hanno potere legislativo, a differenza delle regioni italiane, ma esse partecipano al potere legislativo nazionale tramite il Senato; 2) esiste la c.d. camera di compensazione tra le due camere, cioè il procedimento che serve a evitare le c.d. navette tra Camera e Senato.

    Restiamo in Francia e, alla luce di quanto detto prima, osserviamo che il sistema di accesso alla Corte Costituzionale è differente dal nostro, perché in Francia un gruppo parlamentare può fare ricorso alla Corte Costituzionale prima della promulgazione di una legge al Consiglio Costituzionale, mentre i cittadini possono fare ricorso diretto alla Corte Costituzionale, dopo la riforma del 2008, per violazione di diritti fondamentali.

    Analogamente in Germania, dove vi sono due camere e la procedura di conciliazione tra le camere per concludere il procedimento legislativo, esiste il ricorso diretto alla Corte Costituzionale dei cittadini (il c.d. Verfassungsbeschwerde). Qui persino il ricorso diretto venne introdotto, negli anni ’60, perché il legislatore, memore dell’esperienza weimariana del governo per decreti in stato d’emergenza, volle ampliare le garanzie costituzionali del cittadino contro abusi di potere. In Italia, nonostante siano ancora in vigore il Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (che solo la Corte Costituzionale ha rivisto, con fatica, per portarlo il più possibile in linea con la Costituzione) e la Legge di Guerra del 1938 (che nessuno si è peritato di mettere a norma con la Costituzione), ci siamo dimenticati di inserire queste elementari garanzie dei diritti dei cittadini nel nostro sistema (e ripetiamo, la colpa non è del Costituente che ha avuto un tempo di lavoro brevissimo a disposizione). La sinistra ha qualcosa da dire a questo proposito?

    Chi scrive ha avuto l’onore di conoscere il Prof. Bockenforde, giudice della Corte Costituzionale tedesca, ed egli ha descritto il suo lavoro a Karlsruhe nel modo seguente: “ero incaricato di curare i ricorsi diretti degli immigrati sottoposti a provvedimento di espulsione e in caso di urgenza lavoravo anche di domenica”.
    Ecco, non sarebbe bello proteggere gli immigrati contro provvedimenti arbitrari dell’Amministrazione in questo modo? Il caso Shalabayeva ci dice niente?

    Quanto al problema delle navette, bisognerebbe introdurre nel nostro ordinamento il meccanismo della commissione di conciliazione tra Camera e Senato. Si potrebbe obiettare che, per una simile riforma, dovremmo seguire il procedimento di revisione ex art. 138 e i tempi sarebbero simili a quelli di altri tipi di riforme. Vero, però facciamo sommessamente notare che un simile istituto, nel rispetto del principio di parità tra le due camere, potrebbe essere introdotto dapprima molto facilmente, di comune intesa tra Camera e Senato, nei regolamenti parlamentari, per essere poi costituzionalizzato appena possibile. Perché non chiedere un parere “pro-veritate” a giuristi di varia estrazione per sapere che ne pensano di una simile proposta?

    Si potrebbe ulteriormente obiettare che il bicameralismo paritario non funziona perché comunque rallenta il procedimento decisionale del Governo. Qui non ci intendiamo. L’organo governativo per eccellenza in Italia è il Parlamento, non il Governo. La prassi di stravolgere l’art. 77 della Costituzione sui decreti leggi ha, evidentemente, finito per stravolgere di riflesso anche il meccanismo legislativo. In questa materia bisogna bene intenderci. È il Parlamento a dover legiferare, il Governo deve in primo luogo gestire e in secondo luogo occuparsi della normazione. Gli effetti di questo rovesciamento di priorità e competenze sono disastrosi e oggi paghiamo dazio.

    In questo contesto, un’accelerazione del procedimento legislativo, come vorrebbe Renzi, a cui non corrisponda un’adeguata estensione delle garanzie costituzionali sul versante, innanzitutto, dell’accesso alla Corte Costituzionale significherebbe aggravare ancor di più i problemi attuali e non risolverli. In primis, è vero, verrebbero meno molti decreti legge, ma resterebbe sempre in piedi l’eccesso di provvedimenti legislativi proposti dal Governo. In altre parole, il Governo continuerebbe a dedicarsi troppo all’attività legislativa, ingolfando la Camera, e poco all’attività regolamentare e di gestione. Infatti, bisognerebbe chiedersi: ma se il Governo fa i disegni di legge, quando ha il tempo per fare i regolamenti? Evidentemente, il tempo non può essere considerato come una variabile infinita e non considerabile (anche Renzi dormirà qualche ora durante la notte, o no?). In secundis, le leggi continuerebbero a esser scritte male, ve ne sarebbe un profluvio e gli organi di controllo, a partire dalla magistratura e dalla Corte Costituzionale (peraltro, non modificata) sarebbero sepolti da una valanga di ricorsi. Il sistema dunque si paralizzerebbe definitivamente con grave nocumento per i diritti dei cittadini.

    Andiamo oltre ancora. Veniamo all’argomento della fiducia. Perché dovremmo togliere al Senato il voto di fiducia? Si dice perché ci sono due maggioranze diverse tra Camera e Senato e così non si può lavorare. Ricordiamo sommessamente che questo problema si è posto soltanto con l’introduzione di una legge elettorale (il c.d. porcellum) palesemente incoerente e ingestibile, volta solo a creare confusione. Prima, con la legge elettorale proporzionale e anche con quella maggioritaria questo problema non si poneva affatto. Basterebbe, dunque, per risolvere questo problema, un minimo di coerenza sul piano della legislazione elettorale ordinaria.

    Infine, un’osservazione sul sistema americano, richiamato da Alfiero Grandi. Le specificità di quel sistema vanno viste tutte. Anzitutto, lì i cittadini si orientano storicamente per il voto a due grandi partiti, mentre i piccoli partiti praticamente non prendono niente. Di qui la possibilità di tenere in piedi due camere con pochi membri. In Italia, storicamente l’opzione politica è maggiormente plurale, ecco perché vi è il bisogno di camere un po’ più affollate. Inoltre, le camere negli Stati Uniti hanno una durata inferiore a quelle italiane (anche questo, in una simile situazione, è un meccanismo di garanzia), vi sono le elezioni di mid-term (altro meccanismo di garanzia) e le camere non sfiduciano il Governo, perché il Governo discende dalla legittimazione elettorale del Presidente degli Stati Uniti eletto direttamente. Dunque, vi sono due poteri che si fronteggiano e che sono chiamati, attraverso il gioco dei c.d. check and balance, a trovare un accordo fra di loro, perché il Presidente non può sciogliere il Parlamento e quest’ultimo non può sfiduciare il Presidente. In Italia, invece, si potrebbe capire di grazia quali sarebbero i meccanismi di garanzia proposti per impedire che il Presidente del Consiglio non espanda eccessivamente i suoi poteri? Dovremmo affidarci per caso al buon senso di Berlusconi o alla sapienza culturale di Renzi? Ovverosia due qualità che questi due uomini hanno finora dimostrato di non possedere. Un po’ poco sul piano costituzionale, detta onestamente.

    Da ultimo, da un po’ di tempo in qua, molti giuristi stanno chiedendo di spostare sul terreno della procedura legislativa i princìpi elaborati dalla Corte Costituzionale sulla c.d. arbitrarietà della legge. Ad esempio, i canoni di ragionevolezza e proporzionalità in base ai quali valutare la legittimità costituzionale delle legge dovrebbero trovare ingresso nella fase preparatoria della legge e non essere solamente richiamati dalla Corte Costituzionale quando ormai è troppo tardi. Già oggi questo “spostamento” non trova accoglimento, figurarsi cosa potrà accadere in Italia con una camera sola a legiferare.

    Il potere legislativo non è arbitrario, non è assoluto e non è libero. Esso deve essere esercitato conformemente alla Costituzione e il legislatore ha da mettersi in testa, una buona volta, che a tali princìpi deve attenersi. Il contrario significherebbe la formazione di un potere arbitrario, in mano ai partiti e per di più sconesso dai cittadini, non tanto dissimile a quello dei re di Francia prima del 1789. Alzi la mano chi non riterrebbe lecito allora spazzarlo via come più di 200 anni fa in Francia. ( GZ Karl)

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    Pubblicato da guglielmo | 01/04/2014, 21:28

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